En entradas previas se han desarrollado los aspectos más significativos del espacio de criptoactivos, considerando tanto sus implicancias en materia de estabilidad financiera como los riesgos que implican desde un enfoque microprudencial. Asimismo, se han desarrollado las cuestiones relativas a la tecnología que subyace a estos instrumentos. En esta ocasión presentaremos los desafíos que enfrentan los reguladores, las respuestas normativas de algunas jurisdicciones seleccionadas y la tendencia reciente en la materia, caracterizada por la búsqueda de un enfoque coordinado entre países.
Innovación tecnológica y desafíos regulatorios
El desarrollo reciente de los criptoactivos y la tecnología que los soporta implica desafíos regulatorios únicos, dado que se trata de activos intangibles (digitales) que utilizan tecnologías basadas en Internet cuya emisión, validación, transferencia, registro y almacenamiento tienen lugar sin intervención de una autoridad central, lo que representa dificultades a la hora de encuadrarlos dentro de los modelos regulatorios tradicionales.
En primer lugar, estos esquemas son difíciles de monitorear, dado que su naturaleza opaca dificulta la recopilación de información, tanto a fines estadísticos como para evaluar su funcionamiento. Por otra parte, el alcance transfronterizo de la red plantea dificultades para determinar cuál es la jurisdicción con autoridad sobre la transacción o las partes involucradas. Asimismo, habida cuenta que mediante la tecnología DLT se elimina la necesidad de un emisor o un procesador de pagos, intermediario central que habitualmente es el punto focal de la regulación, la pregunta relevante es, entonces, a quién regular. ¿A los usuarios individuales o a los otros participantes del mercado (exchanges, wallets, brokers)?
La definición de este tipo de instrumentos es también un desafío, al tiempo que su clasificación tiene implicancias para el tratamiento legal y regulatorio; en particular, para determinar qué organismo debería regularlos. Encontrar una clasificación coherente para los criptoactivos, incluso dentro de una misma jurisdicción, ha resultado difícil, ya que cada autoridad ha abordado el tema exclusivamente en función de su ámbito de incumbencia.
A modo de ejemplo de este enfoque multidimensional, podemos citar a los Estados Unidos de Norteamérica, en donde la autoridad federal en materia tributaria, el Internal Revenue Service (IRS), clasifica a las monedas virtuales como un bien tangible, dándoles el mismo tratamiento impositivo aplicable a las transacciones inmobiliarias; el organismo regulador de los mercados de futuros, la Commodity Futures Trading Commission (CFTC), las considera como commodities, sujetas a supervisión bajo su autoridad en virtud de la Commodity Exchange Act; en tanto que el regulador de los mercados de valores, la Securities and Exchange Commission (SEC), en el marco de la supervisión que ejerce sobre las operaciones estructuradas mediante ICOs, evalúa si los token emitidos constituyen títulos valores (securities), aplicando en tal caso las normas que rigen para este tipo de activos.
Respuestas regulatorias
En los últimos años han surgido diferentes iniciativas oficiales para abordar los riesgos asociados a los sistemas de criptoactivos. Al respecto, pareciera que el desafío ha girado en torno a encontrar un equilibrio entre la mitigación de los riesgos y vulnerabilidades sin sofocar la innovación.
Sobre la base de esta premisa, tal vez el curso de acción más extendido haya sido la emisión de advertencias (warnings), declaraciones (statements) y orientaciones (guidelines) dirigidas a consumidores e inversores, enfocadas fundamentalmente en los riesgos que presentan estos sistemas. Como caso más representativo encontramos a Estados Unidos, donde la CFTC ha publicado herramientas educativas sobre monedas virtuales, abordando su definición, sus riesgos asociados y el enfoque regulatorio aplicable a los futuros sobre estos instrumentos; por su parte, la SEC ha emitido distintas alertas para los inversores sobre la naturaleza de las monedas digitales, los esquemas de inversión fraudulentos que pueden surgir y su publicidad en redes sociales, al tiempo que cuenta con un micrositio con información general sobre ICOs y ha emitido boletines y declaraciones sobre su posición al respecto. Asimismo, la Financial Industry Regulatory Authority (FINRA), ha alertado sobre las características de las ICOs y las posibles estafas en torno a ellas.
Entre otras jurisdicciones que han optado por este tipo de acciones podemos destacar al Reino Unido, donde la Financial Conduct Authority (FCA) ha emitido un documento sobre las características y aplicaciones de la tecnología DLT, y una alerta para consumidores en materia de riesgos de las ICOs. En Francia, el Banque de France ha publicado un documento sobre las características y riesgos de los criptoactivos, al tiempo que la Autorité des Marchés Financiers (AMF) junto con la Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) han alertado sobre los riesgos del uso de este tipo de instrumentos. Otros ejemplos en la misma línea se pueden observar en Alemania, Canadá, Singapur, China, Japón y Brasil.
Al determinar a quién regular, las autoridades nacionales se han dirigido principalmente a los actores relevantes del mercado de criptoactivos y a las instituciones formales que interactúan con ellos y que constituyen los canales de conexión con la economía real. En primer lugar, algunas jurisdicciones han optado por establecer requisitos de licencia y registración para los exchanges y brokers (Suiza, Corea del Sur, Japón), y de registro y reporte de las operaciones, en el marco de las normas de prevención del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo (AML/CFT), aplicables a los exchanges (Reino Unido).
En otros casos se ha limitado la capacidad de las entidades reguladas (bancos, entidades financieras, procesadoras de pago, etc.) para operar con criptoactivos e interactuar con participantes de la red (exchanges, wallets, brokers, etc.), a fines de mitigar los riesgos de contagio hacia la economía real. Al respecto se puede señalar que el Banco Popular de China (PBoC) prohibió todas las operaciones en criptoactivos y declaró a las ICOs como actividades ilegales. Asimismo, prohibió a todas las instituciones financieras y las instituciones de pago no bancarias involucrarse, directa o indirectamente, en cualquier tipo de actividades de ICOs. Por su parte, el Banco de Reserva de la India (RBI) dispuso que las entidades reguladas no pueden efectuar transacciones con monedas virtuales ni brindar servicios a ninguna entidad, ya sea individual o comercial, que opere con ellas.
Por otro lado, en Estados Unidos y Reino Unido, algunos bancos han decidido limitar las compras de criptoactivos con el uso de tarjetas de crédito, atendiendo a disposiciones vigentes en materia de AML/CFT y al creciente riesgo de crédito que implica la alta volatilidad de estos instrumentos.
Por último, varios organismos internacionales han proporcionado un foro para la discusión de las cuestiones relacionadas con estos sistemas y han contribuido al debate mediante la publicación de informes, orientaciones y lineamientos en sus áreas de especialización. Como ejemplos podemos citar al Banco Central Europeo (ECB), la European Banking Authority (EBA), el Grupo de Acción Financiera Internacional (FATF-GAFI), el Banco de Pagos Internacionales (BIS) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Desafíos globales, respuestas globales
En función del alcance global de la red de criptoactivos, la naturaleza fragmentaria de los marcos regulatorios nacionales, que por definición se aplican al interior de cada jurisdicción, puede hacer que sea imposible la mitigación efectiva de los riesgos relevantes. Si bien el uso de estos instrumentos podría reportar beneficios en cuanto a la eficiencia de los sistemas de pagos y la inclusión financiera, la misma razón que los hace atractivos también los torna peligrosos. Los criptoactivos tienen un «lado oscuro»; su naturaleza descentralizada les otorga un carácter anónimo que los aproxima a las transacciones en efectivo y los vuelve ideales para delitos como el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. Para prevenir estos usos ilícitos y otras vulnerabilidades asociadas a estos sistemas (volatilidad, ciberataques, fraude) parecería necesario desarrollar marcos normativos armónicos entre jurisdicciones, minimizando así el arbitraje regulatorio. Como los criptoactivos no conocen fronteras, se postula que el marco para regularlos también debería ser global.
Como tendencia reciente podemos señalar el creciente consenso entre los bancos centrales en cuanto a que estos activos no cumplirían con las condiciones para ser considerados dinero en el sentido tradicional; esto es, serían ineficientes como medio de pago, pobres como reserva de valor y prácticamente inexistentes como unidad de cuenta. En esa línea se los asimila con la burbuja que los tulipanes evidenciaron en el siglo XVII en los Países Bajos, al tiempo que su valor y volatilidad no tendrían fundamentos económicos sólidos.
Las autoridades tienen la obligación de evitar que los criptoactivos se utilicen para legitimar las ganancias provenientes de actividades ilegales y de educar y proteger a los inversores y consumidores. Desde el punto de vista regulatorio, existe un relativo consenso en que ha llegado el momento de extender al ecosistema de criptoactivos la aplicación de los estándares que rigen el sistema financiero tradicional. De este modo, la premisa básica sería “a igual riesgo, igual regulación”.
Para finalizar, y a fines de ilustrar los esfuerzos en materia de cooperación internacional, se destaca que en la primera reunión de ministros de hacienda y presidentes de bancos centrales del G20 que tuvo lugar el pasado marzo, se reconoció que las innovaciones tecnológicas, incluyendo aquellas subyacentes a los criptoactivos, tienen el potencial de mejorar la eficiencia y hacer más inclusivos al sistema financiero y a la economía en su conjunto. Asimismo, se abordaron los riesgos derivados de su uso. En esa línea, las autoridades se han comprometido a implementar los estándares del FATF-GAFI en la materia, y se solicitó a los organismos que establecen estándares internacionales (FSB, BIS, IOSCO) que continúen el monitoreo de los criptoactivos y sus riesgos, de acuerdo con sus mandatos, y que evalúen cuáles son las acciones multilaterales necesarias para contenerlos.